【独家】PPP项目运营补贴支出测算公式分析与优化思路

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发布时间:2019-01-04 18:58

【独家】PPP项目运营补贴支出测算公式分析与优化思路

2019-01-04 17:11来源:PPP知乎运营/PPP/财政部

原标题:【独家】PPP项目运营补贴支出测算公式分析与优化思路

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作者:韦小泉 北京和明投资咨询有限公司董事长、财政部PPP专家、国家发改委PPP专家、财政部PPP示范项目评审专家

自PPP模式在我国全面推广以来,成绩显著。对于PPP项目而言,其运作实施的核心之一是财务测算,财务测算与分析是在财务效益与费用的估算以及编制财务辅助报表的基础上,编制财务报告,计算财务分析指标,考察和分析项目的盈利能力、偿债能力和财务生存能力,判断项目的财务可行性,明确项目对财务主体的价值以及对投资者的贡献,为投资决策、融资决策以及金融机构出资提供依据;此外财务测算与分析测算出来的运营补贴也是衡量政府财政承受能力的重要依据。PPP适用于基础设施及公共服务类项目,此类项目所产生的经营收入不一定很充裕,特别是政府完全付费项目无经营收入,因此测算运营期间政府应支付的可行性缺口补助金额或政府付费金额尤为重要。鉴于《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)的精神,应审慎开展政府付费类项目,因此,可行性缺口补助是现阶段实务操作中广泛采用的回报机制。目前,PPP相关政策文件中,只有财金〔2015〕21号文对运营补贴支出提供了计算方式。

财金〔2015〕21号文公式阐述

对可行性缺口补助模式的项目,在项目运营补贴期间,政府承担部分直接付费责任。政府每年直接付费数额包括:社会资本方承担的年均建设成本(折算成各年度现值)、年度运营成本和合理利润,再减去每年使用者付费的数额。计算公式为:

n代表折现年数。财政运营补贴周期指财政提供运营补贴的年数。

年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份,并参照同期地方政府债券收益率合理确定。

合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准,充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景,结合风险等因素确定。

在计算运营补贴支出时,应当充分考虑合理利润率变化对运营补贴支出的影响。

财金〔2015〕21号文公式分析

根据财金〔2015〕21号文:财政承受能力论证采用定量和定性分析方法,坚持合理预测、公开透明、从严把关,统筹处理,严格控制PPP项目财政支出规模。该公式旨在测算政府财政承受能力的最大限度,该公式的原理为分年补偿建设成本、支付利润及资金成本,补偿当年运营成本、支付利润。但是该公式存在各参数的取值及适用性问题,部分PPP项目未针对项目特点将其直接作为可行性缺口补助的计算公式,导致偏离公式出台的本意,存在以下问题。

一是参数取值及未明确事项。

尽管21号文公式对各参数进行了阐述,但实际运用过程中,对各参数的理解各不相同导致取值比较混乱。首先是项目全部建设成本的确认问题:是指政府财政和审计部门确认的建设投资?还是PPP项目公司实际支出额?亦或是中标社会资本的招标或谈判确定额?是否扣除政府出资额?建议根据PPP项目合同约定的计价原则确定,如合同是否约定总价包干、部分投资包干+部分投资据实或竣工决算额确定项目全部建设成本。如政府方不参与项目分红,应扣除政府方出资额。其次,合理利润率及折现率的选取:21号文公式的第一部分,即通常所讲的可用性付费,该部分测算在全部建设成本的基础上增加了合理利润,实际上全部建设成本一般包含了利润。合理利润率如何确定?应为提供公共产品或服务的对价,部分行业可参考参考《国家发展改革委、住房城乡建设部关于调整部分行业建设项目财务基准收益率的通知》(发改投资〔2013〕586号),实际操作中可结合当地经济发展水平并参照同类其它项目及市场测试情况加以调整。而折现率参照同期地方政府债券收益率确定,一方面,年度折现率是否随同期地方政府债券收益率同步调整?另一方面,年度折现率类似于无风险利率,实际上偏低,无法体现社会资本投资的合理回报率。此外,年度运营成本的确认问题:《建设项目经济评价方法与参数》(第三版):经营成本=外购原材料、燃料动力费+工资及福利费+修理费+其他费用=成本费用-折旧费-无形资产、其他资产摊销费-利息支出。实际财务测算中,我们可以发现不少项目将折旧、摊销费用、利息支出纳入其中,导致重复计算。实际上折旧、摊销费用已经通过可用性付费分年支付,而公式中的年度折现率如果考虑了合理利润率,本质上也涵盖了融资成本或财务费用。

二是公式适用性问题。

首先是付费不平滑问题:根据《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号):政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付,导致某一时期内财政支出压力激增的项目不得入库的。如轨道项目大修支出、架修支出、设备更新改造支出等大额费用,导致财承出现峰值。其次是付费总额高的问题:在基于使用者付费和运营成本各年相等的前提下,假设某项目总投资为10亿,全投资名义收益率6%,20%资本金,80%贷款(利率4.9%),通过与等额本息及等额本金比较,21号文财政支付总额最高。再次是项目融资困难及收益水平低的问题:21号文公式下,项目公司现金流入为前低后高,而现金流出一般基于等额本息、等额本金还款下,前期出现资金缺口可能会存在融资困难的问题。补贴额前低后高,现金流入与流出进度不一致导致资金错配,前期出现的资金缺口若通过短期贷款或股东借款等方式补充,将会增加项目公司额外融资成本,从而影响项目收益率水平。最后还影响企业所得税的综合税负问题:由于补贴前低后高,PPP项目公司在运营期前期容易出现较长时间内大幅亏损,亏损逐年减少,直至到运营期后期产生盈利并大幅增加的现象。而根据税法规定,弥补亏损的最长期限是5年,一旦超过5年以上,未弥补完的剩余亏损不能在后续年度盈利中抵免所得税,从而导致企业所得税负增加。

政府补贴支出测算公式的优化探讨

基于上述对21号文公式的分析、项目经验以及最新的财办金〔2017〕92号文:项目建设成本不参与绩效考核,或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%,固化政府支出责任的项目不得入库。对于公式的优化思路应体现绩效和产出,避免“负向激励”、立足于项目全生命周期给予合理回报、平滑支出,避免周期性成本导致“财政压力”,具体如下:

第一对于维护性支出(大中修),可采用前期计提;对于扩大性支出(设备更新改造),可采用后期平滑支付。要考虑运用年金公式调整:

①不考虑CPI的变动影响

其中:

n表示运营期第n年;

Pn为第n年的可行性缺口补助金额;

i为投资回报率(折现率);

N为运营补偿期限;

V为项目建设成本;

k1为纳入建设期的考核比例,k2为纳入运营期的考核比例,k1+k2=1,且k2≥30%;

An为运营期第n年的资本性支出(包括大修和设备更新改造等);

Bn为第n年的运营支出;

Cn为第n年的使用者付费金额;

R1为建设期绩效考核系数;

Rn为运营期第n年的绩效考核系数。

②考虑CPI变动的影响下,上述公式可调整为:

其中:P为基于建设期考核后的年可用性付费;

M为运营期每年的可行性缺口补助。

第二解决的问题如下。一是平滑财政支出:优化公式对政府的财政支出责任在项目全生命周期进行平滑,避免由于21号文公式可能导致的财政支出峰值,降低峰值带来的财政支付压力。二是降低整体付费金额:相比21号文公式的财政支出责任,有效降低财政支出总额,优化项目效益。三是降低前期资金缺口:可行性缺口补助的平滑,增加了前期政府支付金额,降低项目前期的资金缺口,从而减少短贷产生的额外利息支出,提高项目收益率。

通过以上优化探讨,对同一项目采用21号文及优化公式进行测算,其可行性缺口补助(考虑)通胀如下所示。可见在采用优化公式测算的可行性缺口补助既平滑了财政支出、降低整体付费金额,同时也降低前期资金缺口。

通过本文的分析可知,财金〔2015〕21号文参数取值、公式适用性方面有待进一步优化,通过优化公式测算可解决上述问题;此外,优化公式对于测算运营补贴支出责任及衡量财政承受能力具有重要的意义。因此优化公式测算是值得我们在PPP实践当中借鉴的财务测算方法。

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